中国政策研究：纵向自上而下的支持在横向政策创新扩散中的调节效应

编者按

在政策扩散压力影响府际政策创新采用的研究领域，一般认为多种类型的压力是线性加和的，但在实际运行中，由于资源、注意力的有限性，地方政府对一种扩散压力的应对可能取决于另一种压力的大小。那么，地方政府具体如何应对共存的创新扩散压力？不同类型的压力间是否会相互影响？相互作用机制如何？本期海外板块接续政策过程理论的重要文献，推送张友浪和朱旭峰发表在Public Administration Review上的中国政策研究“The Moderating Role of Top‐Down Supports in Horizontal Innovation Diffusion”。本文研究了纵向干预如何调节横向扩散压力，从而对政策创新的采用产生影响。通过实证分析，证明了“自上而下的支持削弱了横向扩散压力对创新采用的影响”这一替代性假设。

作者简介

张友浪，中国人民大学公共管理学院助理教授。研究方向：政策过程、官僚政治、协作治理等；

朱旭峰，清华大学公共管理学院教授、博士生导师。研究方向：政策过程理论、思想库与专家参与、转型与公共治理等。

1   引言

研究证实，来自外部的（垂直和水平的）政策扩散压力会影响地方政府间的政策创新采用过程。以往研究通常假定不同类型扩散压力是线性加和而非相互作用的。但由于1、时间、资源、注意力和信息处理能力的有限性，地方政府对一种扩散压力的应对可能取决于另一种压力的大小。2、一种扩散压力可能改变创新属性、组织和环境水平的特征，从而改变另一种扩散压力对政策创新采用的影响。多种扩散压力间是可能存在相互作用的。

那么，当多种类型的扩散型压力同时存在时，它们之间的关系是怎样的？如果存在强的纵向压力（支持性信号），地方政府在创新采用过程中是否会对横向扩散压力作出更多或更少的反应？假设自上而下的压力会“挤出”水平扩散压力的影响，这一过程背后的原因是什么？

2    文献综述与理论假设

公共部门创新是指采用一项全新的政策、项目或组织设计。创新扩散涉及到一个政府引进并应用其他政府创新政策的过程。具体来说，当一个政府采用另一个政府创新的政策时，对采用者来说，这个过程是政策创新，而对被采用者来说，这个过程是政策扩散。

现代国家的政府间关系分为两种主要类型：上下级政府间的纵向关系和同级政府间的横向关系。在纵向上，上级政府可以通过支持低层政府的某些行动、提供政策信息或财政激励支持推动下级政府的创新采用。在横向上，横向压力是影响政策扩散的重要因素，同级政府可能为了借鉴学习、相互竞争或仅仅为了遵守区域公认的标准而采用创新。

现有研究大多假设一种类型的扩散压力独立于另一种扩散压力，关注横向、纵向压力对创新采用的潜在影响。纵向压力影响创新扩散的机制包括合法性诉求、理性学习和经济竞争；横向压力影响创新扩散机制包括塑造创新合法性、组织自主性和环境不确定性。

但如引言所述，不同类型的扩散压力间是可能存在相互作用的。独立研究每一种类型影响扩散的过程，无法检验纵向自上而下支持和横向扩散压力之间潜在的（竞争或互补）关系。

因此需要强调，自上而下的支持性政策信号不仅影响创新的属性，而且影响组织和环境层面的特征，这调节着横向压力对政策创新采用的影响（具体关系如图 1）。

其中，自上而下的支持对横向创新扩散可能存在两种不同类型的调节效应：互补效应和替代效应。具体何种效应为主导创新扩散的效应须通过实证分析加以验证。

图1 自上而下的支持对横向扩散压力的调节效应

（注: 实线表示直接的因果效应，虚线表示潜在的调节效应。正号表示正向的直接影响，负号表示负向的直接影响）

理论假设1：

首先，来自上级政府的支持性政策信号可以通过增加创新的可感知收益来赋予其合法性(DiMaggio and Powell, 1983)，这种公认的相对优势可使低级政府相信，应该关注并学习邻接政府的创新，以期获得类似的绩效改善。其次，创新的传播基于对其他政府的认识和学习，来自高层政府的支持性政策信号提高了创新的可见度。

因此，自上而下的支持信号往往会引起创新的可感知收益和创新可见度（知名度）的增加(McCann、Shipan and Volden, 2015)。它们可以补充水平压力对本地创新采用的影响。

互补效应假设: 随着自上而下支持增加，横向压力对创新采用的影响会增加。

理论假设2：

由于注意力、时间和资源有限，地方政府在一定时间内只能处理有限的压力 (Baumgartner et al., 2009; Zhu and Zhang, 2019)。基于组织自主权或环境不确定性，地方政府可能调整其对横向压力的关注或反应。而上级政府对地方政策创新补贴或授权可能会削弱地方政府间的竞争过程。

首先，自上而下的支持可以限制地方政府的自主权。由于上级政府拥有地方政府所需的政治或财政资源，加之地方领导人可能受到职业激励影响，当上级政府直接推动一项创新时，地方政府合规性（compliance）(即朝着与上级政府偏好一致的方向发展)很高，而趋同性（ convergence）(即模仿同级其他政府)较低，因此，地方政府应对横向压力的自主权将减少。

其次，自上而下的支持可以直接影响地方政府的政策环境。在高度不确定环境中，相比系统分析，模仿同级组织具有更低成本和合法性的优势 (DiMaggio and Powell 1983)。当上级政府明确表明其政策意图时，环境不确定减小，地方政府就可以减少对同级主体既定做法的依赖。

因此，自上而下的支持可能会限制地方政府的自主权，同时增加环境的确定性(Berry and Berry 2018; Shipan and Volden 2008)。地方政府将朝着政治上级规定的政策方向发展，并由于缺乏自主权或动机而降低对横向压力的响应。

替代效应假设: 随着自上而下支持增加，横向压力对创新采用的影响会减小。

3  数据与方法

作者收集了1997年至2012年间中国市级一站式行政许可中心（ALC: municipal-level one-stop administrative licensing center）的扩散数据，应用扩散研究中常用的实证方法——事件史分析（Berry and Berry 1990），识别自上而下干预与横向压力之间的相互作用，使用logit模型预测二分因变量，检验上述理论假设（具体的变量操作化和测量请参见原文）。

选择中国市级ALC扩散案例的理由如下：

1、中国拥有由数百个市级政府组成的多层次治理体系，自上而下的支持和横向压力经常出现，较易观察支持性政策信号如何改调节横向压力的影响。

2、ALC的建立在过去几十年中得到了中国各级政府的广泛支持。可以有效地将主要的理论机制从常见的混淆因素（如意识形态或派系冲突）中分离开。

3、市级ALC的扩散发生在明确的时期内，且中国各市在采用ALC方面存在相当大的差异，这使其成为研究创新扩散过程的理想案例。

4  实证结果

实证结果表明，自上而下的支持性政策信号对横向创新扩散存在调节效应。

当中央政策文件的数量低于15时，邻近市政策采用（建立ALC）的年百分比的平均边际效应在统计上显著，介于0.2％和0.5％之间。当中央支持性政策文件的数量持续增加，邻近市采用的平均边际效应为负，并且在统计上可与0区分。

在控制了市级、官员特征以及时间依赖性之后，自上而下的政策信号与横向压力之间的负向交互效应仍然显著。因此，自上而下的支持性政策信号会降低市级政府对横向压力的响应。横向压力很大时，自上而下的支持性政策信号可能没有必要持续增加。

基于事件历史分析的实证分析证实：纵向的干预可能会减少市政府的自由裁量权，降低环境的不确定性，从而削弱甚至替代横向扩散压力对创新采用的影响。替代性假设成立。

5  结论

不同类型（纵向/横向）的扩散压力间存在怎样的相互作用机制？本文经过理论分析得出了两个相互竞争（互补/替代）的假设：

互补效应假设: 随着自上而下支持增加，横向压力对创新采用的影响会增加。

替代效应假设: 随着自上而下支持增加，横向压力对创新采用的影响会减小。

基于1997年至2012年中国市级ALC的实证分析证实，中央和省级政策支持信号的增加减少了邻近市创新对市政府采用创新的影响，即证明了替代性假设。

在中国的制度环境与政策语境下，自上而下的支持性信号可能限制了地方政府的自主权，降低了环境的不确定性。因此，地方政府会朝着上级规定的政策方向发展，并由于缺乏自主性和动机而降低对横向创新扩散压力的反应。结果表明，不同类型的扩散压力效应是相互制约的，即纵向自上而下政策支持的增加会削弱甚至替代横向压力对创新采用的影响。

结语

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文章来源：

Zhang, Y., & Zhu, X. (2020). The moderating role of top‐down supports in horizontal innovation diffusion. Public Administration Review, 80(2), 209-221.

往期回顾

本期编辑：康黛崴 赵子卉 任倩雯

审核校对：海外版块全体成员